АПАРАТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ ЯК ФУНКЦІОНАЛЬНА СКЛАДОВА ДОРАДЧИХ ТА КОНСУЛЬТАТИВНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ: СВІТОВИЙ ДОСВІД

Тези доповіді

Глущук Євгенія Вікторівна,
ORCID 0000-0002-9137-7318
молодший науковий співробітник,
інформаційно-аналітичний відділ,
Фонд Президентів України,
Національна бібліотека України імені В. І. Вернадського
Київ, Україна
е-mail: EvgenijaGlu@gmail.com

АПАРАТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ ЯК ФУНКЦІОНАЛЬНА СКЛАДОВА ДОРАДЧИХ ТА КОНСУЛЬТАТИВНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ: СВІТОВИЙ ДОСВІД
Проаналізовано сучасний стан розвитку і функціонування інституту президентства в країнах світу. Досліджено управлінський апарат глави держави та його дорадчі органи в контексті діяльності інституту президентства в кризові часи. Розглянуто функціональні можливості дорадчих та консультативних органів влади та їх можливе використання президентом крізь призму державної політики.
Ключові слова: інститут президентства, глава держави, дорадчі органи, Апарат президента, міжнародний досвід.

Сучасний стан розвитку та функціонування інституту президентства в країнах світу великою мірою залежить від ефективності розбудови системи владних органів, які створюють умови для прийняття рішень на найвищих рівнях державного управління та забезпечують повною мірою реалізацію повноважень глави держави. Для цього у його розпорядженні як правило знаходиться управлінський апарат, який, на думку Полякової Ю., варто розглядати як організаційно-правовий механізм, який є спеціально організованою та впорядкованою системою допоміжних органів, за допомогою якої глава держави може успішно реалізовувати президентські повноваження, вирішувати завдання управління державою і досягати визначених цілей у найкоротший термін і з найвищою ефективністю. При цьому сучасні кризові реалії значно розширили робоче поле діяльності цих дорадчих органів за межі виключно конституційно-правових чи державно-управлінських питань. Виходячи з системного підходу, характерною рисою апарату Президента на сьогодні слід розглядати його впорядкованість сукупністю органів, взаємопов’язаних між собою та цілісність (зокрема, в цілях та завданнях), а ключовим елементом – допоміжні органи, що на практиці дають можливість главі держави вирішувати всі соціально-політичні та економічні виклики. У багатьох країнах світу апарат при Президентові є основною опорою глави держави, оскільки від діяльності цього інституту багато в чому залежить ефективність реалізації президентських повноважень, а результати роботи Апарату втілюються у правових актах глави держави, його законодавчих ініціативах, виступах та зверненнях. Виходячи з цього, інколи Апарат порівнюють з надурядом, мозковим трестом, особистим кабінетом глави держави.
Більшість дослідників схильні синонімізувати американську та європейську традиції формування дорадчих органів при Президентові, тому для першої традиційно розглядають Апарат при Президентові, а для другої більш характерне поняття Адміністрації Президента. Історично появу дорадчих органів пов’язують з розвитком конституційно-правового ладу, де ключова роль відводилась саме інституту президентства або де президент був поза традиційними гілками влади. В першу чергу це стосується досвіду США, де існує розгалужене, складне та багатоцільове утворення, що забезпечує главу держави – апарат при Президенті США. Відправною точкою до його формування стало створення Виконавчого управління при Президенті (1939р.) в структуру якого входять Апарат Білого дому, Рада національної безпеки, Рада економічних консультантів, Управління по розробці політики, Апарат Віце-президента та інші підрозділи. Апарат Білого Дому складається з особистих президентських помічників, працівників прес-служби, помічників у зв'язках з Конгресом та групами впливу, спеціальних помічників з внутрішньої та зовнішньої політики. Рада національної безпеки США (РНБ) – головний міжвідомчий консультативний та координаційний орган при президенті США з питань зовнішньої та військової політики, який створено в 1947 р. у результаті затвердження закону про національну безпеку, і який перебудовував систему консультування президента США щодо всіх аспектів зовнішньої, внутрішньої та військової політики з метою більш ефективної координації діяльності різних відомств щодо забезпечення національної безпеки. Рада виконує три важливі функції: консультування президента; сприяння довгостроковому плануванню; сприяння координації дій щодо забезпечення національної безпеки. На засідання цих та інших органів постійно запрошуються міністри фінансів, юстиції, торгівлі, представники Ради економічних консультантів, ФБР та ін. Тому в американській політичній традиції апарат при Президенті це, по-суті, командний центр виконавчої влади, особистий президентський штаб; помічники президента, які входять до його складу, мають можливість збирати і вивчати політичні відомості з різних сфер, проводити дослідження та перевірки за дорученням Глави держави. Цей орган забезпечує президента інформацією, виявляє та допомагає вирішувати гострі проблеми, позбавляє президента від дрібних справ, забезпечує належну організацію його роботи. Апарат поділено на дві частини: особисті помічники президента та установи, що стали постійним елементом урядової структури. Деякі з цих установ відіграють найважливішу роль в організації всієї внутрішньої і зовнішньої політики держави, а інші можна вважати вищими координаційними центрами у конкретних галузях управління.
Своєю чергою, Адміністрація Президента Франції в силу історико-політичних обставин складалась дещо по-іншому. Тут маємо справу з поняттям «Дому Президента», який налічує понад 500 осіб та має розмежування на громадянський та військовий сектори. Не дивлячись на те, що Президентський дім не закріплено ні в Конституції, ні в законах, цей орган є однією з найвпливовіших установ, створених Шарлем де Голлем для підтримки намірів президента, виконання його функцій та вирішення важливих питань державного значення. Громадянський сектор, як генеральний секретаріат, координує діяльність міністерств та відомств, скеровує політичну дію Президента. На нього покладається підтримка комунікації з парламентом, забезпечення зв'язків з різними службами, управлінцями в окремих сферах державного та суспільного життя, із засобами масової інформації, підготовка проєктів рішень глави держави та контроль їх виконання. Крім генерального секретаріату чисельністю близько 200 чиновників до складу громадянського сектору входять додаткові служби – протокол, управління фінансів та кадрів, служба зв'язку, архів та документація, комп'ютерна служба, служба президентського листування, інтендантська, нагородна, медична служба, служба безпеки та охорони – близько 350 чиновників високого рангу. Оскільки президент є верховним головнокомандувачем, при ньому перебуває військовий персонал, що складає військовий сектор, або особистий штаб (військовий комітет). Цей орган мав найбільше значення при генералі де Голлі, але не втратив його по цей час. Окрім цього, велике значення у прийнятті та реалізації рішень президента мають створювані під його керівництвом міжвідомчі ради, які дають можливість безпосередньо, минаючи прем'єр-міністра, працювати з відомствами, уповноваженими у тій чи іншій сфері. Це дуже актуально в ситуації «співіснування» прем'єра та президента, які мають різні політичні сили. Однак у ситуації внутрішньої солідарності уряду такі заходи є недостатніми. Загалом, допоміжні органи при Президенті Франції суттєво впливають на вироблення та проведення державної політики.
Американська та європейська традиції багато в чому були запозичені іншими країнами, зокрема, за зразком РНБ США були сформовані Рада нацбезпеки Польщі, Консультативна рада нацбезпеки Болгарії, Верховна рада оборони Румунії, Рада національної безпеки та оборони України та ін. Окрім цього в Польщі президентом затверджується положення про Канцелярію Президента, призначається та відкликається начальник Канцелярії, в Болгарії президент визначає організацію та порядок діяльності президентських служб та призначає їх персонал, в Хорватії Президенту у здійсненні його функцій надають допомогу дорадчі органи, члени яких ним же призначаються та звільняються з посади, спеціальні та інші функції виконуються Адміністрацією Президента Республіки тощо.
Таким чином, роль та значення Апарату при Президентові країни в здійсненні державних управлінських функцій дуже важлива та багатогранна. Дорадчі та консультативні органи при Президенті відіграють не аби яку роль у формуванні державної політики країни, зокрема й у кризові часи, а особливо під час війни.

Hlushchuk Yevheniia,
ORCID 0000-0002-9137-7318
Junior Researcher,
information and analytical department,
Foundation of the Presidents of Ukraine,
V. I. Vernadsky National Library of Ukraine
Kyiv, Ukraine
Е-mail: EvgenijaGlu@gmail.com

OFFICE AT THE PRESIDENT AS A FUNCTIONAL COMPONENT OF ADVISORY AND CONSULTATIVE BODIES OF GOVERNMENT:WORLDWIDE EXPERIENCE
The current state of development and functioning of the institution of the presidency in the countries of the world is analyzed. The administrative apparatus of the head of state and its advisory bodies in the context of the activity of the presidency institute in times of crisis have been studied. Functional capabilities of advisory and consultative authorities and their possible use by the president through the prism of state policy are considered.
Key words: the institution of the presidency, the head of state, advisory bodies, the Office of the President, international experience.