Повторне використання інформації бібліотек: європейські правові стандарти та українські перспективи

Тези доповіді

Кушакова-Костицька Наталія Вадимівна,
ORCID https://orcid.org/0000-0002-1116-4751,
доктор юридичних наук, професор,
заслужений юрист України,
провідний науковий співробітник,
Інститут правотворчості та науково-правових експертиз НАН України,
Київ, Україна
e-mail: nkkiev1966@gmail.com

Повторне використання інформації бібліотек: європейські правові стандарти та українські перспективи

Розглянуто правові засади повторного використання інформації бібліотек у контексті європейського регулювання та української практики. Проаналізовано еволюцію законодавства ЄС від Директиви PSI до Директиви про відкриті дані (ЄС) 2019/1024 та Імплементаційного регламенту Комісії (ЄС) 2023/138, який запроваджує категорію наборів даних з високою цінністю з вимогою безоплатності та машинозчитуваності. Акцентовано увагу на винятку для бібліотек, музеїв та архівів, які звільняються від обов’язку безоплатного надання даних. Виявлено суттєву прогалину в українському законодавстві, яке не інтегрує бібліотеки до системи відкритих даних, що створює перешкоди для євроінтеграції та обмежує потенціал бібліотечних ресурсів як важливої передумови для інноваційного розвитку.
Ключові слова: повторне використання інформації, відкриті дані, бібліотеки, набори даних з високою цінністю, право ЄС, євроінтеграція, машинозчитувані формати.

Європейський Союз протягом останніх двох десятиліть послідовно формує правове поле для стимулювання інновацій та економічного зростання через повторне використання інформації державного сектору. Від Директиви 2003/98/ЄС про повторне використання інформації державного сектору (PSI Directive) до її оновлення у 2013 році (Directive 2013/37/EU), яке вперше включило до сфери дії бібліотеки, музеї та архіви, та аж до прийняття Директиви (ЄС) 2019/1024 про відкриті дані та повторне використання інформації державного сектору (Open Data Directive), Європа пройшла шлях від базового регулювання до створення цілісної екосистеми даних. Ключовим елементом цієї нової політики стало запровадження категорії так званих наборів даних з високою цінністю (high-value datasets), для яких встановлюються особливі, більш ліберальні умови доступу та повторного використання. Центральне місце серед цих норм займає Імплементаційний регламент Комісії (ЄС) 2023/138 від 21 грудня 2022 року, який деталізує перелік таких наборів даних та умови їх публікації і повторного використання. При цьому, бібліотеки, зокрема університетські, опиняються у дещо відмінному правовому становищі, а для України, яка перебуває на шляху євроінтеграції, питання імплементації цих стандартів набуває особливої актуальності.
Основним актом, що закладає сучасні європейські стандарти у цій сфері, є Директива (ЄС) 2019/1024, яка модернізувала попереднє законодавство, розширивши його сферу дії та посиливши вимоги до публікації даних. Вона ґрунтується на принципах FAIR (Findability, Accessibility, Interoperability, Reusability), що передбачають забезпечення пошуку, доступності, інтероперабельності та можливості повторного використання даних. На виконання цієї директиви, зокрема, її статті 14, було прийнято Імплементаційний регламент (ЄС) 2023/138, який визначає шість тематичних категорій даних з високою цінністю: геопросторові дані, дані спостереження Землі та навколишнього середовища, метеорологічні дані, статистичні дані, дані про компанії та їх власність, а також дані про мобільність. Цей регламент встановлює жорсткі вимоги до публікації цих даних, наголошуючи на необхідності використання машинозчитуваних форматів та, особливо, інтерфейсів прикладного програмування (API), які забезпечують динамічний та ефективний доступ до даних у режимі реального часу.
Одним з наріжних каменів Імплементаційного регламенту (ЄС) 2023/138 є вимога безоплатності доступу до даних високої цінності. У статтях 3 та 4 Регламенту чітко закріплюється, що такі дані мають надаватися для повторного використання «з мінімальними правовими та технічними обмеженнями та безоплатно». Це положення має на меті усунути економічні бар'єри та стимулювати максимально широке використання публічних даних, що, як очікується, генеруватиме значний соціально-економічний ефект. Також передбачається, що поширення даних має відбуватися з використанням відкритих ліцензій, наприклад, Creative Commons Zero (CC0) або Creative Commons Attribution 4.0 (CC BY 4.0), що дозволяє мінімізувати юридичні перешкоди для подальшого використання інформації.
Однак, у цій загалом прогресивній та уніфікованій системі існує суттєвий виняток, який має пряме відношення до діяльності бібліотек, зокрема університетських, музеїв та архівів. Відповідно до статті 14(5) Директиви (ЄС) 2019/1024 та пункту (6) преамбули Імплементаційного регламенту (ЄС) 2023/138, вимога надавати набори даних з високою цінністю безоплатно не застосовується до цих інституцій. Цей виняток є відображенням особливого статусу культурних та освітніх установ, чия діяльність часто пов'язана не лише з поширенням інформації, але й із збереженням культурної спадщини, що вимагає значних фінансових ресурсів. Крім того, держави-члени ЄС можуть за запитом надавати окремим органам державного сектору відстрочку від виконання вимоги безоплатності на строк до двох років з моменту набрання чинності Регламентом. Це свідчить про певну гнучкість європейського законодавця, який намагається збалансувати загальний принцип відкритості з інституційними та фінансовими реаліями окремих суб'єктів. Проте, водночас, це створює певну неоднорідність у застосуванні правил і може сповільнювати потенційне використання культурних та освітніх даних.
Важливим аспектом європейського регулювання, яке впливає на бібліотеки, є взаємодія з нормами про захист персональних даних, насамперед Загальним регламентом про захист даних (GDPR (ЄС) 2016/679). У пункті (8) преамбули Регламенту 2023/138 наголошується, що у випадках, коли надання даних для повторного використання передбачає обробку персональних даних, така обробка має здійснюватися у повній відповідності до GDPR. Це зобов'язує бібліотеки, які, наприклад, надають доступ до оцифрованих архівів, що можуть містити персональні дані, впроваджувати відповідні методи анонімізації або псевдонімізації для забезпечення конфіденційності, що додатково ускладнює процес підготовки даних для відкритого доступу.
Саме ці європейські підходи та винятки стали основою для законопроєкту Міністерства цифрової трансформації України «Про внесення змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо доступу до публічної інформації та її повторного використання» (оприлюдненого для громадського обговорення). Документ спрямований на суттєве оновлення підходів до регулювання відкритих даних в Україні та гармонізацію національного законодавства з правом ЄС, зокрема, з положеннями Директиви (ЄС) 2019/1024 про відкриті дані та повторне використання інформації публічного сектору. Розроблений в межах виконання зобов’язань України за Угодою про асоціацію з ЄС та відповідно до Національної програми адаптації законодавства України до права ЄС (acquis ЄС), цей проєкт передбачає комплексне оновлення правил доступу до публічної інформації та запровадження чітких механізмів її повторного використання, зокрема, у формі відкритих даних. Він вводить нові підходи до доступу, оприлюднення та повторного використання даних. При цьому окремо врегульовується доступ до інформації, яка перебуває у володінні бібліотек, музеїв та архівів. Ця інформація визнається такою, що може вільно використовуватися повторно за умови дотримання авторських прав, а сам доступ до повторного використання визначається як безоплатний. Платними можуть бути лише додаткові послуги, пов’язані з оцифруванням, зберіганням чи наданням доступу, а їхня вартість обмежується фактичними витратами установ. У підсумку законопроєкт одночасно робить частину даних більш відкритою, але вводить більше правил і обмежень щодо того, як їх отримувати та використовувати – саме це поєднання і викликає основні дискусії навколо документа.
В українських реаліях питання повторного використання інформації бібліотек знаходиться ще на початковій стадії опрацювання. Україна, проголосивши курс на євроінтеграцію, розпочала адаптацію свого законодавства до норм ЄС, зокрема, у сфері відкритих даних та доступу до публічної інформації. Прийнято низку нормативно-правових актів, які регулюють доступ до публічної інформації та функціонування порталів відкритих даних (Закон України «Про доступ до публічної інформації», Постанова Кабінету Міністрів України № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» тощо). Однак, на відміну від європейського підходу, бібліотеки в Україні часто розглядаються більше як культурно-освітні центри, ніж як провайдери даних з високим потенціалом для повторного використання. Відсутність спеціалізованого законодавства, подібного до Директиви 2019/1024, яке б чітко визначало правовий статус та обов'язки бібліотек як суб'єктів публікації даних, створює значну правову невизначеність. Немає системних вимог до форматування даних, забезпечення машинозчитуваності або надання доступу через сучасні технологічні засоби, такі як API.
Таким чином, можна констатувати суттєвий розрив між європейськими правовими стандартами, які створюють винятки для бібліотек, але водночас інтегрують їх у загальну екосистему відкритих даних з чіткими правилами та технічними вимогами, та українськими реаліями, де бібліотеки залишаються поза системою державної політики у сфері відкритих даних. Імплементаційний регламент (ЄС) 2023/138 демонструє, що навіть з урахуванням винятків, бібліотеки у ЄС є частиною загального процесу цифрової трансформації та мають діяти у правовому полі, що сприяє максимальному повторному використанню їх інформаційних ресурсів. Для України імплементація європейських принципів вимагатиме не лише ухвалення нових законів, а й створення інституційної спроможності, розбудови технічної інфраструктури та зміни культури сприйняття бібліотечних даних як цінного суспільного блага, що може стати рушієм розвитку освіти, науки та інновацій.

Nataliia Kushakova-Kostytska,
ORCID https://orcid.org/0000-0002-1116-4751,
Doctor of Legal Law, Professor,
Leading Researcher of the Department of Public and Legal Research,
Institute of Law-Making and Scientific-Legal Expertise
of the National Academy of Sciences of Ukraine,
Kyiv, Ukraine
e-mail: nkkiev1966@gmail.com

Reuse of library information: European legal standards and Ukrainian perspectives

The legal framework for the reuse of library information in the context of European regulation and Ukrainian practice is examined. The evolution of EU legislation from the PSI Directive to the Open Data Directive (EU) 2019/1024 and Commission Implementing Regulation (EU) 2023/138, which introduces a category of high-value datasets with a requirement of free access and machine-readability, is analyzed. Attention is focused on the exception for libraries, museums and archives, which are exempted from the obligation to provide data free of charge. A significant gap in Ukrainian legislation is identified, which does not integrate libraries into the open data system, which creates obstacles to European integration and limits the potential of library resources as an important prerequisite for innovative development.
Keywords: information reuse, open data, libraries, high-value datasets, EU law, European integration, machine-readable formats.